Что скрыто в программе выполнения Соглашения об ассоциации?

В конце июля члены комитета Верховной рады по вопросам европейской интеграции получили правительственный законопроект "О Национальной программе имплементации Соглашения об ассоциации". Документ еще не зарегистрирован в базе ВР и предоставлен депутатам для ознакомления. 

Законопроект определяет механизм выполнения обязательств Украины по реализации Соглашения и описывает соответствующие задачи для органов исполнительной власти. 

Авторы проекта включили в текст не только описание того, что нужно будет делать, но и то, в каком состоянии находится та или иная отрасль, какие риски могут сопровождать выполнение обязательств. Итак, по этому документу можно оценить объем европейских реформ, который ожидает Украину в ближайшие годы. 

Программа может служить также инструментом развеивания кремлевских "страшилок" по Соглашению об ассоциации. 

В октябре 2013 я уже присылал замечания к предыдущему проекта такой программы, разработанного правительством Николая Азарова. 

Он не содержал никакой конкретики относительно задач, которые должна выполнить украинская власть ради евроинтеграции Украины. Дело в том, что текст Соглашения об ассоциации включает большое количество ссылок на право ЕС, с которым Украина должна согласовать собственное законодательство. Поэтому разработка Программы требует проведения глубокого анализа актов законодательства ЕС. 

Такую работу практически невозможно осуществить, не используя наработки по подготовке подобных программ в других странах, без привлечения международной экспертизы. 

А без планов ресурсных затрат - которых не было в документе правительства Азарова - невозможно оценить, насколько реалистичным является выполнение обязательств. 

Также известно, что при подготовке нынешнего проекта Программы не в достаточной степени привлекались международные эксперты. Хотя именно такое привлечение могло бы помочь в детализации задач. 

Часть программы, в которой содержится описание обязательств, разбита на разделы подобно разделов Соглашения об ассоциации. Каждый из них имеет унифицированную структуру: 

• описание текущего состояния в секторе; 
• описание задач по имплементации (по сути - секторальных обязательств, взятых на себя правительством при подписании Соглашения); 
• описание ожидаемых результатов и возможных рисков. 

Такой формат действительно оправдано для Программы имплементации Соглашения об ассоциации. Но текст закона Украины не должен содержать в себе положений, не несут юридического содержания. Например, программа описывает, что и когда осуществлялось органами государственной власти, предполагается делать и каковы риски. 

Эту часть нецелесообразно включать в закон, а вместе с тем необходимо принять через программный акт Кабинета министров Украины. В тексте законопроекта следует также определить механизм обновления Программы имплементации, чтобы она оставалась актуальной и соответствовала вызовам и через год, и через несколько лет. 

Задачи Программы имплементации Соглашения должны явно увязываться с конкретными нормами Соглашения об ассоциации. Для этого каждая задача Программы должен содержать ссылку на конкретную норму Соглашения. В противном случае существует риск того, что часть задач Программы не будет опираться на прямые обязательства и фактически приводить к нецелевому использованию средств. 

Учитывая международный опыт, Программа должна содержать, кроме описания состояния секторов и обязательств, также и кратко, средне и долгосрочные приоритеты и конкретные шаги по их выполнению на ближайший год. 

В нашем же случае похоже, что Правительство решило идти по пути наименьшего сопротивления - когда текст программы не содержать разбивки на временные приоритеты, не говоря уже о прогнозах ресурсных потребностей. 

В разделе о механизме управления выполнением обязательств сохраняется распыление в распределении обязанностей по европейской интеграции (между Минюстом, Минэкономразвития, МИД). Такая система функционирует в Украине уже длительное время. 

Ведь страны, которые ставили целью тесное сближение с ЕС, основывали учреждения, объединявшие такие функции, как адаптация законодательства, координация международной технической помощи, мероприятия по подготовке кадров в сфере европейской интеграции, проведения информационно-разъяснительных мероприятий. 

Хорошим примером для Украины в этом отношении может служить польский Комитет европейской интеграции, закон о котором было принято еще в августе 1996 года. Среди полномочий комитета закон определил: 

• координацию процессов адаптации и интеграции с ЕС; 
• координацию действий по адаптации в сфере правовых институтов, подготовка заключений о соответствии проектов законодательных актов праву ЕС; 
• координацию мероприятий по получению и использованию иностранной поддержки; 
• мероприятия по подготовке персонала по вопросам европейской интеграции. 

Поляки использовали централизованный подход к политике европейской интеграции, тогда как мы стремимся к сохранению существующей уже много лет системы распределения полномочий. 

Выполнение обязательств по Соглашению об ассоциации требует проведения структурных изменений в органах власти, их перестройки для выполнения новых функций. Это диктует необходимость разработки планов институционального развития и включения их в Программу имплементации. 

Сегодня, пока работа над Программой имплементации Соглашения об ассоциации продолжается, следует максимально воспользоваться международным опытом и сделать этот документ, который поможет настоящим европейским реформам.